“我”掏钱,“你”使用,“他”服务,党政一体外聘法律顾问管理体系,正在山东省东营市落地生根。

    法治政府建设,近年来日益成为东营的城市名片。东营,由胜利油田发展而来。如同它所在的黄河入海口般安静,这个城市很少成为聚光灯下的焦点。

    但是,2017年12月,CCTV2017年度法治人物评选揭晓时,东营市法制办行政复议科科长陈艳利入选,东营的法治政府建设以另一种形式被肯定。

    东营市政府法制办公室主任裴秀峰日前告诉《法制日报》记者,“法治政府建设不打折扣、不讲条件、不作选择,坚决贯彻落实到位”已成为东营市各级各部门的共识。今年,东营更是全面改革法律顾问制度,建立了由东营市法制办牵头负责的党政一体外聘法律顾问管理体系。

    用好“法律智库”

    法律顾问是防止党政机关违法决策、违法行政的“守门员”,是科学决策、依法行政的“智囊团”,法律顾问参与公共事务管理,为党政机关提供专业的法律指导,有利于增强决策的可行性、科学性和合法性,其重要作用不言而喻。

    “对于东营市法制办来说,在法治政府建设中,法制机构既要主动担当法律顾问职责,用好‘法律智库’从源头入手助力依法决策和依法行政,又要立足行政复议职责,守住最后一道防线,纠正违法和不当行政行为,有效化解行政争议,倒逼法治政府建设。”裴秀峰说。

    今年3月,《东营市市本级党政机关外聘法律顾问管理使用办法(试行)》出台,根据该《办法》,东营市市本级党政机关外聘法律顾问实行党政机关一体化管理和使用,外聘法律顾问的选聘、指定、费用支付等工作全部由东营市法制办集中负责,其他市本级党政机关原则上不再单独聘请法律顾问。

    裴秀峰认为,实现党政机关外聘法律顾问一体化管理和使用,不仅是市本级党政机关依法决策、依法行政的现实需要,更是落实党中央、国务院和省委、省政府关于普遍设立法律顾问要求的具体举措。

    据了解,长久以来,一些地方的党政机关对外聘法律顾问作用重视不够,或受经费限制等原因,尚未设立外聘法律顾问。东营也是如此。

    东营建立的党政一体化外聘法律顾问制度正是为解决这一问题而设计。根据这一制度,东营市市本级党政机关外聘法律顾问由市法制办集中从市委市政府法律专家库中选聘确定,并根据市本级机关的法律事务数量、专业需求等情况,为其指定符合专业条件和特长的外聘法律顾问。

    截至目前,东营市法制办已公开选聘符合条件的律师事务所3个,法学专家、社会执业律师70名,为44个党委部门、群众团体机关、市政府部门单位指定常年法律顾问32人次,市本级党政机关外聘法律顾问实现了全覆盖。

    据介绍,这一制度设计具有三个层次:3个律师事务所以所名义担任法律顾问；70个执业律师和法学专家以个人身份担任顾问；另有6个律师事务所派驻执业律师在法制办坐班,实时参与政府法律事务。

    通过这种集中选聘、量体指定的外聘法律顾问管理体系,使外聘法律顾问成为党政机关“标配”,既实现了市本级党政机关外聘法律顾问的全覆盖,又有效推动了全市法学专家、律师、律师事务所等优质法律资源整合,各机关有“顾问”、各“顾问”有专长已成为东营市外聘法律顾问工作的新常态。

    杜绝“面子工程”

    如果说配齐、配强外聘法律顾问是迈出了法律顾问队伍建设的第一步。那么,如何确保外聘法律顾问切实发挥作用,更需要出实拳,动真招。

    “通过对市本级党政机关的摸底统计,尚有部分市本级党政机关对外聘法律顾问存在着‘顾’而不问、‘雇’而不用的情况,购买服务不应当成为一种摆设”,东营市法制办副主任王仕刚说。

    花钱聘请的专家却“置之高阁、置若罔闻”,是目前法律顾问制度存在的问题。有些地方或一些机关要么将其作为一种形式、一种考核,要么将其作为事后补救的措施,外聘法律顾问往往扮演的不是“风险规避者”,而成了“花瓶”或“救火队员”。

    东营法制办认为,长此以往,不仅发挥不了法治正能量,反而浪费财政资金和法律资源,还助推了形式主义之风,损害政府法治公信力。

    鉴于此,东营市法制办对症下药,双管齐下。一是强化制度约束,使征求法律顾问意见建议和合法性审查成为刚性要求。代拟了《东营市政府重大行政决策程序规定》《东营市政府重大行政决策合法性审查办法》,以明确的规则把征求法律顾问意见建议和合法性审查作为一道必经程序予以固化,实现依法行政和决策的关口前移。重大行政决策、重大行政执法决定必须征求法律顾问意见建议,必须经过合法性审查,对违反规定的严肃依法追究相关责任。通过制度来保障法律顾问的出勤履职,让法律顾问多角度、多层次、多方式、多阶段地参与党政机关法律事务的处理,使其真正成为党政机关依法决策、依法行政的监督员、审核员。

    二是强化外聘法律顾问管理考核,促进法律顾问履职的主动性和高效性。明确和细化法律顾问提供法律服务的内容、方式,并实行外聘法律顾问年度工作考评结果与法律服务费挂钩,对不认真履行法律顾问职责的,坚决予以解聘。建立外聘法律顾问动态管理,构建外聘法律顾问“能上能下,能进能出”的选聘机制,以此倒逼法律顾问主动参与依法决策、依法行政,确保人尽其才、扬长补短,所提出的意见和建议专业、高效、不流于形式,为党政机关把好风险防范关,当好助手和参谋,全力杜绝“面子工程”和“走过场”情况的发生。

    很多党政机关已在这一制度中获益。东营市工商局法规科科长郝易说:“党政一体化外聘法律顾问管理体系的运行,不仅能节约本部门的经费支出,而且将法律顾问意见征集和合法性审查作为一种刚性要求,切实的提高了决策和执法的合法性,对我们执法人员的法律素质也有很大的促进作用。”

    增强顾问“底气”

    “吃人家的饭,看人家的脸,端人家的碗,受人家的管”,有人用这句话来形容外聘法律顾问的内心感受。这句话也并非全无道理,毕竟法律顾问的聘请、法律服务费的多寡,都是由党政机关单方意志决定。在处理法律事务时,法律顾问往往基于种种顾虑而“围着党政机关的意思转”,不能、不敢理性地从法律角度进行陈述、分析,敢于说“不”、善于说“否”的情况少有发生。

    东营市法制办也认识到了这一点。为增强外聘法律顾问的“底气”,确保外聘法律顾问提供法律服务的独立性、中立性,东营市法制办在集中选聘、分类指定的基础上,大幅度提高外聘法律顾问的法律服务费,并根据履职考评结果集中发放。

    “通过集中选聘,解决了党政机关单独选聘的随意性；通过提高法律服务费,又进一步激发了外聘法律顾问参与党政机关法律服务的积极性和主动性。”裴秀峰说。

    陈艳利补充道:“提高法律服务费,看似增加了财政支出,实则通过法律服务费用的有效整合,同一名法律顾问担任多个党政机关的法律顾问,同时又兼任市政府行政复议委员会委员、行政执法监督员等多重身份,无疑减少了多头的财政支出,总体支出是下降的。”

    选聘、报酬发放与管理使用相分离,既打消了外聘法律顾问的种种忧虑,确保其独立、理性、大胆地发表法律意见,又节约了行政成本,法律服务质量和效率水平得到明显提升。

    杜众华是山东鲁成律师事务所主任,多年来他一直担任着东营市委和市政府的法律顾问。“与过去相比,现在外聘法律顾问不仅需要服务于个案,更要为党政机关提供全方位、全过程的法律服务”,这种模式在他看来,不仅拓宽了执业律师参与公共事务管理的渠道,更彰显了东营市法制办对专业法律人才的重视和建设法治政府的决心。

制图/李晓军

短评

不要让法律顾问成为摆设

□　张维

    政府法律顾问制度是推进依法行政,建设法治政府的重要路径之一。近年来,尤其是党的十八届三中全会提出普遍建立法律顾问制度以来,这项制度日益受到重视,在全国普遍推开。

    但是,看起来“处处花开”的繁荣景象之下,却有不少流于表面的“面子工程”。一个被提及最多的问题,就是政府和法律顾问两方面的积极性都不够高,很多顾问是“顾而不问”。

    从政府方面而言,无论是根深蒂固于人们思想中的“官本位”还是官员法治意识的欠缺,或是长期以来形成的自己“拍板”的习惯,都尚需制度来强行改变。

    当然,并非所有法律顾问制度做得不够好的地方,都是因为主观原因,还有心有余而力不足的情况,比如,囿于财力,一些真心想请法律顾问的单位,并未能如愿以偿。即使表面上聘请了法律顾问,但因为付给法律顾问的报酬极少,甚至只是象征性的,这也导致法律顾问难以做到尽职尽责。

    这也正是导致法律顾问缺乏积极性的主要原因。付出与报酬的失衡,让法律顾问一方觉得自己的劳动并不值得,或是履职不积极,或是只将心思放在扩大自身社会影响,从而多揽案子等。

    还有,法律顾问的建言,政府负责人是否能听进去,也是制度能够落到实处的关键。法律顾问不是摆设,更不是出事后的“灭火器”,发挥其事前把关作用尤为重要。

    东营的法律顾问制度可谓是“对症下药”,其设计几乎将所有法律顾问制度中现存的问题都考虑了进去。由法制办掏钱,免去了所有政府机关“花钱”的后顾之忧；出台硬性制度,让没有征求法律顾问意见建议和合法性审查寸步难行,再任性的“长官意志”也不得不受到约束；在考核面前,法律顾问也需要殚精竭虑；选聘、报酬发放与管理使用相分离,又保障了法律顾问独立、理性、大胆地发表法律意见,敢于说“不”。